Pendahuluan

Dua puluh tahun telah berlalu sejak diperkenalkannya Undang-Undang No. 5 tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (“UU Persaingan usaha”) dan dalam beberapa tahun terakhir sejumlah kasus persaingan usaha telah diselesaikan oleh Komisi Pengawas Persaingan Usaha (“KPPU”) melalui penerapan berbagai prosedur penanganan kasus yang ditetapkan berdasarkan Peraturan KPPU No. 1 tahun 2010 tentang Tata Cara Penanganan Perkara (“Peraturan 1/2010”).

Namun, perkembangan pesat dalam model dan praktik usaha, serta sejumlah pendekatan berbeda yang sekarang telah diadopsi oleh KPPU, menandakan bahwa prosedur penanganan kasus yang semula ditetapkan berdasarkan Peraturan 1/2010 sudah dianggap tidak sesuai dan dengan demikian baru-baru ini diperbaharui melalui penerbitan Peraturan KPPU No. 1 tahun 2019 tentang Tata Cara Penanganan Perkara Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (“Peraturan 1/2019”).

Edisi Indonesian Law Digest (ILD) kali ini akan membandingkan dan membahas perbedaan antara Peraturan 1/2019 dan Peraturan 1/2010 dalam hal prosedur penanganan kasus dan juga akan menyoroti berbagai inovasi utama yang diperkenalkan oleh KPPU. Analisis ini akan dipecah menjadi bagian-bagian berikut:

1. Sumber Kasus:

1. Pengaduan; dan
2. Inisiatif KPPU.

2. Proses Hukum:

1. Penyelidikan;
2. Pemeriksaan Pendahuluan;
3. Pemeriksaan Lanjutan;
4. Alat Bukti;
5. Putusan; dan
6. Pelaksanaan Putusan.

3. Matriks Perbandingan.

 

1. Sumber Kasus

Dalam menangani kasus atau tuduhan terkait pelanggaran UU Persaingan Usaha (“Pelanggaran”), KPPU harus mengandalkan dua sumber kasus, yaitu: A) Pengaduan; dan B) Inisiatif KPPU.[1] Terdapat perbedaan antara kedua sumber kasus persaingan usaha ini, seperti yang akan dijelaskan dan dianalisis dalam dua bagian berikut.

 

1. Laporan

KPPU dapat melanjutkan untuk menyelidiki kasus-kasus persaingan usaha berdasarkan pengaduan yang diajukan oleh salah satu pihak berikut (“Pelapor”) yang mempunyai informasi terkait, terlepas dari apakah mereka menuntut ganti rugi ataupun tidak:[2]

1. Perseorangan; atau
2. Badan hukum.

 

1. Penyerahan Laporan

Pengaduan harus diajukan ke KPPU dan ditujukan kepada Kepala KPPU. Kriteria berikut juga harus dipenuhi:[3]

1. Diserahkan dalam Bahasa Indonesia;
2. Diserahkan melalui saluran berikut:[4]

1. Kantor pusat KPPU;
2. Kantor perwakilan KPPU di daerah; atau
3. Aplikasi online.

3. Ditandatangani oleh Pelapor;
4. Memuat setidaknya informasi berikut:

1. Identitas Pelapor dan pengusaha dan/atau pihak lain yang terkait dengan kasus (secara kolektif disebut “Terlapor”), meskipun identitas Pelapor harus dijaga kerahasiaannya;[5]
2. Deskripsi yang jelas tentang dugaan yang terkait dengan Pelanggaran; dan
3. Alat bukti yang mendukung dugaan kasus.

 

Peraturan 1/2019 berbeda dari Peraturan 1/2010, yang hanya memungkinkan laporan diajukan melalui kantor KPPU daerah.[6] Selain itu, Peraturan 1/2010 secara khusus menyatakan bahwa Pelapor tidak dapat menarik laporan mereka, sementara Peraturan 1/2019 tidak membahas hal ini.[7]

 

2. Klarifikasi Laporan

Mirip dengan Peraturan 1/2010, setelah laporan disampaikan, satuan tugas terkait di bawah Direktorat Investigasi Deputi Bidang Penegakan Hukum KPPU (“Satuan Tugas”)[8] akan mengklarifikasi aspek-aspek berikut sehubungan dengan pengaduan:[9]

1. Kelengkapan administrasi laporan;
2. Validitas identitas Pelapor, Terlapor dan saksi yang memungkinkan;
3. Kesesuaian antara bukti yang diajukan dan dugaan Pelanggaran; dan
4. Kompetensi absolut KPPU terhadap kasus tersebut.

 

Ambang batas yang harus dipenuhi oleh Laporan Klarifikasi sebelum kasus-kasus persaingan usaha dapat dilanjutkan ke proses hukum, yaitu, tahap penyelidikan, adalah:[10]

1. Laporan harus dianggap lengkap secara administratif;
2. Tuduhan Pelanggaran harus jelas;
3. Harus ada kesesuaian mengenai kompetensi absolut KPPU; dan
4. Minimal harus ada satu bukti untuk mendukung tuduhan yang relevan.

 

Namun, jika laporan dianggap tidak lengkap, maka Pelapor akan diberikan 14 hari kerja untuk melengkapinya. Sebelumnya, jangka waktu selama 10 hari kerja ditetapkan.[11] Kegagalan untuk menyerahkan laporan secara lengkap akan mengakibatkan laporan tersebut dibatalkan.[12] Jika laporan dianggap lengkap, maka KPPU akan memberi tahu Pelapor dalam waktu 14 hari kerja.[13]

 

2. Inisiatif KPPU

Berbeda dengan pengajuan laporan, sebagaimana diuraikan di atas, proses hukum juga dapat dilakukan oleh KPPU, yang dapat memilih untuk menyelidiki dugaan Pelanggaran tanpa perlu adanya penyerahan laporan.[14] Namun, tahap penyelidikan hanya dapat dimulai setelah persetujuan atau arahan telah diberikan oleh Kepala dan/atau Wakil KPPU pada pertemuan resmi KPPU.[15]

Sementara itu, data dan informasi tentang Pelanggaran yang diperlukan untuk penyelidikan yang didasarkan atas inisiatif KPPU, dapat dikumpulkan dari sumber-sumber berikut, kecuali dari hasil pengawasan apapun:[16]

1. Hasil kajian;
2. Temuan yang terungkap selama proses pemeriksaan, baik itu pemeriksaan pendahuluan, lanjutan atau tambahan;
3. Rapat Dengar Pendapat (“RDP”) yang dilaksanakan oleh KPPU;
4. Laporan yang tidak lengkap;
5. Berita di media; dan/atau
6. Data atau informasi lain yang dapat dipertanggungjawabkan.

 

Data dan informasi tentang Pelanggaran kemudian akan divalidasi dan dianalisis oleh Satuan Tugas terkait dengan aspek-aspek berikut:[17]

1. Identifikasi pengusaha dan pihak terkait;
2. Identifikasi pasar yang dimaksud; dan
3. Keterlibatan dalam perilaku yang dianggap melibatkan persaingan tidak sehat.

 

Satuan Tugas harus melaporkan perkembangan pemeriksaan kepada Kepala KPPU setiap 14 hari kerja dan juga harus menyerahkan ringkasan pemeriksaan yang dilakukan terhadap Pelanggaran pada rapat koordinasi.[18] Hasil dari setiap pemeriksaan tersebut harus dimasukkan ke dalam Laporan Pemeriksaan, yang harus memenuhi kriteria berikut untuk dilanjutkan ke tahap penyelidikan:[19]

1. KPPU harus memiliki kompetensi absolut terhadap kasus;
2. Harus ada deskripsi data dan/atau informasi yang sah terkait Pelanggaran;
3. Harus ada kejelasan tentang dugaan pasal yang dilanggar di bawah UU Persaingan usaha; dan
4. Setidaknya harus ada satu bukti.

 

Sebagai perubahan substansial di bawah peraturan baru, karena pengawasan dalam bentuk pemantauan pengusaha untuk mengumpulkan data dan informasi yang berkaitan dengan Pelanggaran tidak lagi diakui berdasarkan Peraturan 1/2019, maka kriteria pangsa pasar (50% untuk satu pengusaha atau 75% untuk lebih dari satu pengusaha) yang harus dipenuhi untuk dimasukkannya pengusaha ke dalam Daftar Pelaku Usaha dalam Pengawasan kini sudah tidak lagi relevan.[20]

Namun demikian, dalam wawancara Hukumonline baru-baru ini dengan pejabat KPPU, telah dikonfirmasi bahwa pengecualian ambang batas pangsa pasar kini telah diterapkan untuk memperluas cakupan pengawasan KPPU. Dengan demikian, pengawasan KPPU sekarang tidak lagi dibatasi oleh ambang pangsa pasar yang disebutkan di atas.[21]

 

2. Proses Hukum

Proses hukum yang dilakukan oleh KPPU meliputi tahapan sebagai berikut: A) Penyelidikan; B) Pemeriksaan Awal; C) Pemeriksaan Lanjutan; D) Bukti; E) Putusan; dan F) Pelaksanaan Putusan.

 

1. Penyelidikan

Dengan Laporan Klarifikasi yang memadai yang berasal dari pengaduan sebagai sumber yang relevan atau Laporan Pemeriksaan yang berasal dari penelitian yang dilakukan atas inisiatif KPPU, investigator yang bekerja untuk Satuan Tugas (“Investigator”) kemudian harus memulai tahap penyelidikan, yang berlangsung selama maksimal 60 hari. Namun, periode ini dapat diperpanjang berdasarkan keputusan rapat koordinasi.[22]

Pada intinya, penyelidikan dilakukan untuk mendapatkan bukti yang memadai, mencapai kejelasan dan merumuskan uraian holistik sehubungan dengan dugaan Pelanggaran.[23] Sejalan dengan tiga tujuan ini, Investigator berwenang untuk mengimplementasikan langkah-langkah berikut, yang nantinya harus dimasukkan ke dalam Berita Acara Penyelidikan:[24]

1. Memanggil dan menginterogasi Pelapor, Terlapor, saksi dan ahli, dengan syarat bahwa semua panggilan harus diterima oleh pihak yang dipanggil setidaknya tiga hari kerja sebelum pemeriksaan yang relevan dan bahwa semua pihak yang dipanggil harus menyerahkan dokumen yang diperlukan untuk penyelidikan;[25]
2. Memperoleh dokumen yang berkaitan dengan kasus-kasus persaingan usaha;
3. Memperoleh data yang berkaitan dengan aset dan omset Terlapor;[26] dan/atau
4. Melakukan pemeriksaan lapangan dan analisis hasil pemeriksaan lapangan.

 

Jika pihak yang dipanggil menolak untuk diperiksa atau memberikan informasi atau jika mereka menghambat proses penyelidikan dan/atau pemeriksaan, maka investigator yang relevan memiliki wewenang untuk mengubah status proses hukum menjadi proses pidana.[27]

Setelah proses penyelidikan selesai, hasil penyelidikan yang relevan harus dituliskan dalam Laporan Penyelidikan, yang setidaknya berisi informasi berikut:[28]

1. Identitas Terlapor;
2. Deskripsi Pelanggaran; dan
3. Setidaknya dua buah bukti.

 

Jika Laporan Penyelidikan tidak menghasilkan hasil apa pun sesuai dengan kriteria yang disebutkan di atas, maka proses akan dibatalkan sebelum selanjutnya dicatat dalam Daftar Penghentian Penyelidikan.[29] Di sisi lain, jika Laporan Penyelidikan memenuhi kriteria yang tercantum di atas, maka Investigator Penuntutan (“Penuntut”) kemudian harus menyiapkan Laporan Dugaan Pelanggaran yang setidaknya harus memuat informasi berikut:[30]

1. Identitas Terlapor, saksi dan/atau ahli;
2. Pasal-pasal pada UU Persaingan Usaha yang diduga telah dilanggar;
3. Bukti; dan
4. Analisis yang menegaskan pelanggaran pasal UU Persaingan Usaha.

 

• Penggabungan Kasus

Peraturan 1/2019 memperkenalkan opsi baru bagi investigator yang sekarang diizinkan untuk menggabungkan pemeriksaan kasus-kasus persaingan usaha selama fase penyelidikan ke dalam satu kasus, dengan syarat bahwa:[31]

1. Kasus-kasus persaingan usaha yang dimaksud terjadi dalam yurisdiksi yang sama;
2. Hasil penyelidikan yang relevan mengungkapkan bahwa dugaan Pelanggaran dilakukan oleh Terlapor yang sama; atau
3. Kasus-kasus persaingan usaha yang dimaksud saling terkait, walaupun para Terlapor berbeda.

 

2. Pemeriksaan Pendahuluan

Setelah fase penyelidikan, Panel KPPU, yang terdiri dari tiga anggota KPPU, harus mengadakan pemeriksaan pendahuluan untuk dilakukan di ruang pemeriksaan di kantor KPPU atau di lokasi lain. Fase pemeriksaan pendahuluan ini berlangsung selama maksimal 30 hari kerja setelah sidang pertama di mana para Terlapor telah hadir.[32] Panggilan harus disampaikan oleh Panel KPPU kepada Terlapor dan harus diterima oleh Terlapor setidaknya tiga hari kerja sebelum tanggal pemeriksaan.[33]

Selama pemeriksaan pendahuluan (di mana Terlapor harus hadir), Penuntut akan membaca dan/atau menyampaikan Laporan Dugaan Pelanggaran kepada Terlapor dan, sebagai tanggapan, Terlapor berhak untuk memberikan tanggapan terhadap Laporan Dugaan Pelanggaran melalui penyamapaian bukti-bukti.[34]

Namun, jika Terlapor gagal memenuhi panggilan, maka Panel KPPU akan mengirim kembali panggilan tersebut hingga maksimum dua kali. Jika, setelah itu, Terlapor masih gagal menghadiri proses pemeriksaan pendahuluan, maka Panel KPPU memiliki wewenang untuk menyerahkan putusan berikut:[35]

1. Putusan terkait apakah Pelanggaran telah terjadi atau tidak; atau
2. Penolakan atas Laporan Dugaan Pelanggaran.

 

1. Perubahan Perilaku

Segera setelah pembacaan dan/atau penyampaian Laporan Dugaan Pelanggaran oleh Penuntut, Panel KPPU dapat menawarkan opsi bagi Terlapor untuk melakukan perubahan perilaku, dengan syarat semua Terlapor yang relevan menyatakan bahwa mereka bersedia untuk menyesuaikan diri sesuai dengan UU Persaingan Usaha. Namun, aspek-aspek berikut harus dipertimbangkan oleh Panel KPPU:[36]

1. Jenis dan waktu Pelanggaran; dan
2. Kerugian yang dihasilkan.

 

Meskipun ini dianggap sebagai opsi terobosan di dalam kerangka baru Peraturan 1/2019, tidak ada rincian lebih lanjut yang diberikan mengenai ambang batas yang berlaku sehubungan dengan aspek-aspek di atas. Untuk mendapatkan konfirmasi mengenai masalah ini, Hukumonline melakukan wawancara dengan pejabat KPPU yang menyatakan bahwa ambang batas dan faktor-faktor yang sehubungan dengan pemberian opsi perubahan perilaku harus didasarkan pada penilaian Panel KPPU.[37]

Jika Terlapor setuju untuk menyesuaikan perilaku usaha mereka melalui penerapan perubahan perilaku setelah Panel KPPU menawarkan opsi perbaikan perilaku, maka Terlapor harus meresmikan komitmen mereka melalui penandatanganan Pakta Integritas Perubahan Perilaku. (“Pakta Integritas”), yang harus mengandung setidaknya informasi berikut:[38]

1. Pernyataan dari Terlapor yang menyatakan bahwa mereka:

1. Mengakui dan menerima Laporan Dugaan Pelanggaran;
2. Tidak akan terlibat dalam perilaku persaingan usaha lebih lanjut, sebagaimana diuraikan dalam Laporan Dugaan Pelanggaran; dan
3. Akan melaporkan pelaksanaan Pakta Integritas.

2. Tanda tangan Terlapor.

Selanjutnya, KPPU akan mengawasi perilaku Terlapor selama 60 hari kerja setelah penandatanganan Pakta Integritas.[39] Dalam kasus di mana Terlapor melanggar Pakta Integritas selama periode pengawasan, maka Satuan Tugas akan melapor ke rapat koordinasi dan kasus tersebut pada akhirnya akan dilanjutkan ke tahap pemeriksaan.[40]

 

2. Putusan Pemeriksaan Pendahuluan

Proses pemeriksaan pendahuluan dapat menghasilkan:[41]

1. Penetapan perubahan perilaku yang terdiri dari Pakta Integritas dan Laporan Pengawasan terhadap Perubahan Perilaku;[42]
2. Putusan untuk melanjutkan ke tahap pemeriksaan lanjutan; atau
3. Putusan Panel KPPU untuk melakukan proses musyawarah untuk menjatuhkan putusan jika semua Terlapor menerima Laporan Pelanggaran Tuduhan dan menolak untuk menyajikan bukti sebagai pembelaan terhadap tuduhan yang dibuat dalam laporan tersebut.

 

3. Pemeriksaan Laporan Dengan Tuntutan Ganti Rugi

Meskipun Peraturan 1/2019 masih memungkinkan untuk melakukan pengajuan laporan dengan gugatan ganti rugi, prosedur pemeriksaan khusus dalam hal ini tidak lagi tersedia berdasarkan Peraturan 1/2019.[43]

 

3. Penyelidikan Lanjutan

Berdasarkan putusan yang dikeluarkan oleh Panel KPPU, proses hukum kemudian harus pindah ke tahap penyelidikan lanjutan yang berlangsung selama maksimum 90 hari.[44] Penyelidikan lanjutan harus terdiri dari kegiatan berikut:[45]

1. Pemeriksaan saksi, ahli, dan Terlapor;
2. Pemeriksaan alat bukti berupa dokumen;
3. Pemeriksaan bukti yang diajukan oleh Penuntut dan Terlapor;[46] dan/atau
4.  Pengiriman kesimpulan oleh Terlapor dan Penuntut.

 

4. Jenis Bukti

Sejalan dengan UU Persaingan Usaha, Peraturan 1/2019 mengakui lima jenis bukti, sebagaimana tercantum dalam tabel berikut:[47]

 

Jenis Bukti	Rincian
Keterangan saksi	Hanya keterangan saksi yang membahas hal-hal yang secara langsung dialami, dilihat atau didengar oleh saksi akan diakui sebagai bukti.[48] Pihak ini tidak dapat dipanggil sebagai saksi:[49] Kerabat Terlapor, baik yang sedarah atau semenda menurut garis keturunan lurus ke atas atau ke bawah sampai derajat ketiga dari Terlapor; Pasangan dan mantan pasangan Terlapor; Anak di bawah umur (mis., Anak yang belum berusia 17 tahun); Orang dengan masalah kesehatan mental; atau Orang yang telah menyaksikan dan mendengar pemeriksaan di persidangan. Namun, jika benar-benar diperlukan, berbagai pihak yang diuraikan dalam poin (1) hingga (3) dapat dipanggil tetapi tidak boleh bersumpah.[50]
Keterangan ahli	Hanya orang yang memiliki keahlian dan pengalaman khusus terkait dengan bidang keahlian yang relevan yang dapat memberikan keterangan ahli, asalkan mereka tidak dilarang mengambil peran sebagai saksi.[51]
Surat dan/atau dokumen	Jenis-jenis dokumen berikut yang telah dilegalisasi oleh kantor pos, termasuk salinan cetak, dapat disajikan sebagai bukti:[52] Akta notaris (akta autentik); Akta di bawah tangan; Data terkait usaha Terlapor; Surat keputusan/ketetapan resmi; Informasi dan/atau dokumen digital, termasuk salinan cetak; dan seterusnya.
Petunjuk	Petunjuk mengenai segala tindakan, peristiwa atau kondisi yang sesuai dengan bentuk bukti lain atau ketentuan persaingan usaha dan yang pada akhirnya menunjukkan bahwa Pelanggaran telah dilakukan, serta identitas para pelaku.[53] Petunjuk ini adalah hal yang sangat diperdebatkan dan secara luas mencakup bukti tidak langsung dalam bentuk berikut:[54] Bukti ekonomi, termasuk penggunaan dalil-dalil ekonomi untuk mendukung tuduhan Pelanggaran; dan Bukti terkait komunikasi, termasuk pemanfaatan data dan/atau dokumen yang menunjukkan pertukaran informasi antara pihak-pihak yang diduga melakukan Pelanggaran.
Keterangan Terlapor	Jenis bukti ini juga mencakup pengakuan Terlapor sehubungan dengan Pelanggaran yang dilakukan. Perlu dicatat bahwa sekali dibuat, pengakuan tidak dapat ditarik kembali, kecuali untuk alasan yang kuat dan dapat diterima.[55]

 

• Pemeriksaan Lapangan

Panel KPPU memiliki wewenang untuk mengatur pemeriksaan lapangan untuk memeriksa objek yang berkaitan dengan kasus tertentu dan berupaya untuk mengklarifikasi pernyataan dan/atau bukti yang disajikan selama proses hukum.[56]

 

5. Putusan

Dalam waktu 30 hari kerja sejak berakhirnya proses penyelidikan lanjutan, Panel KPPU harus menyerahkan putusan tentang kasus yang relevan, sementara Panitera KPPU harus memberikan kutipan dan salinan putusan kepada Terlapor dalam waktu 14 hari kerja atas putusan yang diberikan.[57]

Terlapor diberikan hak untuk mengajukan keberatan terhadap putusan Panel KPPU di Pengadilan Negeri setempat dalam waktu 14 hari kerja setelah menerima salinan dari putusan yang relevan.[58] Sebagai konsekuensinya, majelis hakim di Pengadilan Negeri, berdasarkan putusan sela, dapat meminta agar Panel KPPU melakukan penyelidikan tambahan jika dianggap perlu.[59]

 

6. Pelaksanaan Putusan

Dalam hal Terlapor menolak untuk mematuhi keputusan akhir mengenai Pelanggaran, maka KPPU berwenang untuk mengajukan perintah eksekusi dari Pengadilan Negeri terkait.[60] Rincian lebih lanjut mengenai eksekusi tersebut secara khusus dibahas dalam Peraturan 1/2019 dan eksekusi tersebut dapat mengambil bentuk tindakan hukum yang relevan dan tindakan lain sebagaimana dijelaskan dalam tabel di bawah ini:[61]

 

Tindakan Hukum	Tindakan Lainnya
Sita perdata; dan/atau Penagihan melalui pihak ketiga.	Upaya persuasif; Teguran tertulis; Pengumuman di media cetak maupun elektronik; dan/atau Daftar hitam.

 

Namun, Peraturan 1/2019 tidak lagi memasukkan ketentuan yang secara khusus membahas pemantauan penegakan putusan, seperti dalam Peraturan 1/2010. Dengan demikian, jika Terlapor tidak mengajukan keberatan, maka mereka tidak lagi diharuskan untuk melaporkan pelaksanaan putusan Panel KPPU selama 30 hari berikutnya.[62]

 

3. Perbandingan Matriks

Diuraikan dalam tabel di bawah ini adalah perbandingan antara Peraturan 1/2019 dan Peraturan 1/2010: